اصلاحات اداری نامنسجم در برنامه هفتم

به گزارش اقتصاد آنلاین، بوروکراسی پدیده‌ای عظیم، پیچیده و به هم‌تنیده است. میلیون‌ها نفر کارمند دارد و هر سال چندصد هزار میلیارد تومان خرج می‌کند. از لایه‌های بسیار زیاد، شامل هزاران حوزه سیاسی و موسسات عمومی هم‌پوشان، تشکیل شده است. مجموعه‌ای به هم پیوسته و مدام در حال تغییر از سیاستمداران، مسئولان بخش عمومی و شهروندانی که در دسته‌بندی‌های مختلف پیوسته با هم رقابت، تبانی و همکاری می‌کنند. در طول چند دهه گذشته همواره نظام اداری و بوروکراسی در تمام کشورهای دنیا حتی در کشورهای توسعه یافته مورد انتقاد جدی بوده است. یک سوی انتقادات از جانب عامه مردم و جانب دیگر آن ازسوی مسئولان سیاسی و مدیران عالی بوده است. ضعف‌های این نظام عمدتاً آشکار است و این سئوال را به ذهن متبادر می‌کند که علیرغم وضوح کاستی‌ها چرا اقدام مؤثری برای حل معضلات صورت نمی‌پذیرد.

در بخشی از گزارش آمده است: مدل‌ها و تجربه‌های حاصل از اصلاحات اداری و خدمات کشوری نشان از آن دارد که حکومت‌ها در زمینه اجرای اصلاحات از ظرفیت یکسانی برخوردار نیستند و اصلاحات به‌شدت وابسته به زمینه‌هاست و برداشتن و کاشتن آنها در زمینه‌های دیگر لزوماً موفقیت‌آمیز نخواهد بود. انتقال و تقلید از خط‌مشی‌های اصلاحی مطرح شده در سایر کشورها بدون توجه به سایر ویژگی‌های بومی اداره بخش عمومی در کشور، که به نحو بارزی در قوانین و مقررات این عرصه به چشم می‌خورد، لزوم اجتهاد بیشتر را گوشزد می‌کند. این مهم نه‌تنها در تدوین بلکه در اجرای سیاست‌های اصلاحی نیز قابل توجه است. این به معنای نفی اصول عام در اصلاحات اداری نیست و اتفاقا تمامی کشورها در عرصه اصلاحات اداری باید از این اصول تبعیت کنند.

تجربه شش دوره برنامه‌ریزی در ایران حکایت از آن دارد که در برخی از موارد دچار نوعی خطای راهبردی شده‌ایم. بدین معنا که در اعمال اصلاحات اداری زمینه‌های فرهنگی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور را مورد کم توجهی قرار داده‌ایم، به نقش بسترها و زمینه‌های اعمال اصلاحات اداری شامل حاکمیت قانون، کنترل فساد، ظرفیت‌های اداری و ساختارهای تقویت مشارکت سیاسی جامعه آنگونه که باید توجه نکرده‌ایم، الگوهای تقلیدی را مبنا قرار داده‌ایم و اتفاقا رعایت برخی اصول عام اصلاحات اداری را مورد غفلت قرار داده‌ایم.

 مطالعات انجام شده در زمینه دلایل شکست برنامه‌های تغییر نشان از آن دارد که مدیریت تغییر به یک قدرت فائقه سپرده نشده و فاقد یک نیروی پیشران بوده است و به جای سپردن کار به حوزه‌هایی که از قدرت اجرایی بالایی برخوردارند به نهادهای فرابخشی دل بسته‌ایم که از ابزار قهری و اجرایی لازم برای پیش بردن اصلاحات برخوردار نبوده‌اند ،  نگاه مقطعی، شعاری و زودگذر به مقوله اصلاحات اداری داشته‌ایم، جایگاه متخصصین و شایستگان نظام اداری در اعمال اصلاحات مورد کم توجهی قرار گرفته و شاهد مرزگستری سیاست در اداره بوده‌ایم، عمدتاً یک نگرش مهندسی فیزیکی به یک ساخت و سازه اجتماعی (نظام اداری) حاکم بوده ،  نقش و مشارکت مردم و بخش خصوصی آنگونه که باید جدی گرفته نشده ،  برای اعمال تغییرات در بوروکراسی به خود بوروکرات‌ها امید بسته‌ایم ،  دامنه اصلاحات را به قوه مجریه محدود کرده‌ایم ،  حاکمیت قانون را به ویژه در اعمال اصلاحات اداری فراموش کرده‌ایم و از اراده و تعهد سیاسی لازم برای تغییرات برخوردار نبوده‌ایم ،  از ضعف در نظام شایستگی مدیران رنج می‌بریم ،  اقدامات زودگذر را بر اقدامات اساسی و بلندمدت ترجیح داده‌ایم ،  رضایت مدیران عالی را بر رضایت و خرسندی مردم ترجیح داده‌ایم  و در نهایت اینکه  اعطای اختیارات تصمیم‌گیری به سطوح پایین سازمان و شهروندان جامعه  مورد غفلت واقع شده است.

تجربه نزدیک به چهاردهه برنامه‌ریزی پس از انقلاب اسلامی و درس‌هایی که از تجربه دیگر کشورها می‌توان گرفت، به ما یادآوری می‌کند که باید به‌عنوان یک پدیده و هویت زنده به نظام اداری نگاه کنیم و توجه داشته باشیم که در یک سیستم اجتماعی با حجم، وسعت و تنوع نظام اداری، تغییرات با مداخلات مکانیکی، غیرمستمر، شعاری و زودگذر مدیریت نمی‌شوند، بلکه باید از طریق فروکاستن عوامل بازدارنده و تمرکز بر عوامل پیش‌برنده و کلیدی و در قالب برنامه‌ای منسجم، امواج تغییر را ایجاد و مدیریت کرد. بایستی توجه داشت که بازآفرینی نبردی کلان مقیاس است، که مستلزم جدال بلندمدت و شدید در حوزه‌های سیاسی، سازمان‌های دولتی، توده مردم و جامعه است. تجربه می‌گوید که اگر شیوه تفکر ما تغییر نکند تمام راه‌حل‌های جدید به همان نتایج کم اثر قبلی منجر می‌شوند.

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه ارتقاء نظام اداری نشان می‌دهد که اگرچه براساس رویکرد مفهومی تحقیق و دیدگاه صاحب‌نظران در بعضی از حوزه‌ها واجد صفات مثبتی است و رگه‌هایی از حرکت به سمت مدیریت دولتی نوین در آن مشاهده می‌شود، لکن از یک انسجام و چارچوب نظری دقیق که هدف غایی و مسیر حرکت اصلاحات نظام اداری و بهره‌وری را پیش‌روی بازیگران، ذی‌نفعان، صاحب‌نظران و کارشناسان این حوزه قرار دهد، برخوردار نیست. در برخی موارد شاهد احکامی کلی و بدون ضمانت اجرا و متولی مشخص هستیم و در برخی موارد نیز لایحه در مقام اصلاح قوانین عادی کشور است که از این منظر جایگاه برنامه توسعه مورد توجه قرار نگرفته است. مضافا اینکه همانند برنامه‌های قبلی قرار است امواج تغییر توسط خود بوروکرات‌ها مدیریت شود که تجربیات داخلی و خارجی موید این امر است که نبایستی به این امر چندان خوشبین بود.

بررسی درون‌مایه احکام این فصل از لایحه نشان از آن دارد که در برخی موارد نظیر هوشمندسازی و دولت الکترونیک و همچنین ارتقاء بهره‌وری و مدیریت عملکرد واجد احکام ارزشمندی است که در صورت اجرا می‌تواند بخشی از مشکلات نظام اداری و مدیریتی را از منظر تقویت پاسخگویی و سهولت دسترسی شهروندان به خدمات عمومی فراهم نماید. لکن برخی احکام مندرج در این فصل که عمدتا معطوف به واگذاری خدمات به بخش غیردولتی است، آنگونه که باید از کفایت لازم برخوردار نیست. در رابطه با مباحث مربوط به خصوصی‌سازی و مشارکت مردم و بخش خصوصی در تولید کالاها و خدمات عمومی و رهاسازی دولت از انجام وظایف تصدی‌گری که از الزامات اصلی تغییر به شمار می‌رود، با خلاء مواجهیم.

در ادامه این گزارش برنامه‌های تغییر و اصلاح اداری در ایران بررسی شده است:

پس از انقلاب ایران اقدامات معطوف به بهبود وضعیت نظام اداری در قالب برنامه‌های توسعه کشور و همچنین قانون مدیریت خدمات کشوری صورت گرفته است، اما هیچ‌کدام آن‌گونه که باید تغییر یا بهبود قابل ملاحظه‌ای در نظام اداری کشور ایجاد نکرده است. این در حالی است که همواره در اسناد و قوانین بالادستی همچون سند چشم‌انداز توسعه، سیاست‌های کلی نظام، برنامه‌های تحول و در سایر قوانین برنامه، قانون سیاست‌های اجرایی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و به طور خاص قانون مدیریت خدمات کشوری که دارای نقش کلیدی در بوروکراسی و نظام اداری کشور است، نقش و مشارکت جامعه مدنی و سازمان‌های غیردولتی در مدیریت جامعه و تغییر نقش دولت از یک متولی امور به یک ناظر، حامی، هادی و سیاستگذار همواره مورد توجه قرار گرفته است. بررسی قوانین و برنامه‌های معطوف به اصلاحات اداری حکایت از آن دارد که در ایران شاهد یک تاخیر زمانی همانند بسیاری از کشورهای در حال توسعه در زمینه اعمال اصلاحات اداری و به نوعی حرکت به سمت مدیریتی دولتی نوین هستیم.

تجربه شش دوره برنامه‌ریزی پس از انقلاب اسلامی و درس‌هایی که از تجربه دیگر کشورها می‌توان گرفت، به ما یادآوری می‌کند که باید به‌عنوان یک پدیده و هویت زنده به نظام اداری نگاه کنیم و توجه داشته باشیم که در یک سیستم اجتماعی با حجم، وسعت و تنوع نظام اداری، تغییرات با مداخلات مکانیکی، غیرمستمر، شعاری و زودگذر مدیریت نمی‌شوند، بلکه باید از طریق فروکاستن عوامل بازدارنده و تمرکز بر عوامل پیش‌برنده و کلیدی و در قالب برنامه‌ای منسجم، امواج تغییر را ایجاد و مدیریت کرد.

این گزارش به تحلیل و بررسی احکام فصل بیست و سوم (ارتقاء نظام اداری) برنامه هفتم توسعه و همچنین بند «ث» ماده (۴) به جهت ارتباط موضوع، براساس دیدگاه خبرگان و رویکرد مفهومی تحقیق (راهبردهای پنج‌گانه ازبرن – پلاستریک) پرداخته. نتایج این بررسی حکایت از آن دارد که احکام این فصل در برخی موارد نظیر احکام هوشمندسازی و دولت الکترونیک و همچنین ارتقاء بهره‌وری و مدیریت عملکرد واجد احکام ارزشمندی است که در صورت اجرا می‌تواند بخشی از مشکلات نظام اداری و مدیریتی را از منظر تقویت پاسخگویی و حل سهولت دسترسی شهروندان به خدمات عمومی فراهم نماید. لکن برخی احکام مندرج در این فصل که عمدتا معطوف به واگذاری خدمات به بخش غیردولتی است، آنگونه که باید از کفایت لازم برخوردار نیست و در رابطه با مباحث مربوط به خصوصی‌سازی و رهاسازی دولت از انجام وظایف تصدی‌گری که از الزامات اصلی اصلاحات اداری به شمار می‌رود، با خلاء مواجهیم.