هیئت‌امامان نظام فدرال رزرو
فدرال رزرو، بانک مرکزی ایالات متحده، به کشور سیستمی ایمن، انعطاف‌پذیر و پایدار در زمینه‌های پولی و مالی فراهم می‌کند.
سخنرانی
دلیل ضرورت نظارت بانکی قوی و مؤثر
استاندار مایکل اس. بار
در برنامه سخنرانان آلن ملتر، مدرسه کسب‌وکار کغود، دانشگاه آمریکایی، واشنگتن دی.سی.
خوشحالم که امروز اینجا هستم تا بخش اصلی از مأموریت فدرال رزرو — نظارت بر بانک‌ها — را مورد بررسی قرار دهم.۱ بخش عمده‌ای از آنچه فدرال رزرو برای اجرای سیاست پولی، ارتقای یک نظام مالی پایدار، فراهم‌سازی یک سیستم پرداختی ایمن و کارآمد، و حمایت از مصرف‌کنندگان و توسعه جامعه انجام می‌دهد، به یک نظام بانکی سالم وابسته است. وام‌دهی، کارآفرینی را تقویت می‌کند، به خانواده‌ها در خرید منزل کمک می‌کند و به جوامع امکان رشد می‌دهد — تمام اینها جنبه‌های اساسی یک اقتصاد سالم هستند. اطمینان از اینکه بانک‌ها به‌صورت ایمن و سالم عمل می‌کنند، ضروری است چرا که نظام بانکی در مرکز اقتصاد قرار دارد. به همین دلیل، ریسک‌پذیری بانک‌ها باید همواره توسط چارچوب‌های واضحی هدایت شود که تحت نظارت مؤثر بانکی قرار دارد.
ما به این چارچوب‌های حفاظتی نیاز داریم چون تجربه نشان می‌دهد تنها نظارت بازار به‌تنهایی مانع ریسک‌پذیری بیش از حد بانک‌ها نمی‌شود.۲ همان‌طور که پیشتر گفتم، بارها دوره‌های نسبی آرامش مالی منجر به تلاش برای تضعیف مقررات و نظارت شده‌اند.۳ این معمولاً پیامدهای وخیمی داشته؛ همان‌طور که در بحران مالی جهانی به وضوح مشاهده شد.
در دل همان بحران، من به‌صورت مستقیم در جامعه‌ام در میچ‌گان شاهد عواقب ضعف نظارت و مقررات بودم: خانه‌های توقیفی، کسب‌وکارهای بسته‌شده و از دست رفتن شغل‌ها. براساس بانک فدرال رزرو شیکاگو، نرخ بیکاری میچ‌گان در سال ۲۰۰۹ برابر ۱۴٫۹٪ بود، یعنی یک نفر از هر هفت کارگر بیکار بود.۴ در مقیاس کشوری، پیامدها عظیم بودند: تقریباً ۹ میلیون شغل از دست رفت، ۸ میلیون خانه توقیف شد و خسارت ۱۷ تریلیون دلار در ثروت خانوارها رخ داد.۵
به باور من، ما اکنون در لحظه‌ای مهم از تحولات روش‌های نظارتی و مقرراتی که سلامت بانک‌ها را تضمین می‌کند، قرار داریم. فشارهای فزاینده‌ای برای تضعیف نظارت وجود دارد — کاهش پوشش بازرس‌ها، کم‌رنگ شدن سامانه‌های ارزیابی و بازتعریف «غیر ایمن و غیر سالم» — به‌طوری که عمل بازرس‌ها پیش از اینکه ریسک‌های بیش از حد جمع شوند، دشوار شود. این فشارها تهدیدات جدی برای مردم آمریکا به‌وجود می‌آورند.
مأموریت نظارت بانکی
اجازه دهید با مأموریت نظارت بر بانک‌ها آغاز کنم که هدف آن ارتقای سیستمی بانکی ایمن، سالم و کارآمد است که از اقتصاد قوی پشتیبانی می‌کند.۶ نظام بانکی ما بر پایه اعتماد ساخته شده است. این اعتماد زمانی به دست می‌آید که بانک‌ها با مسئولیت‌پذیری رفتار کنند و ناظران به‌طور مؤثری وظایف قانونی خود را انجام دهند. این وظایف شامل بررسی این است که بانک‌ها به‌صورت سالم فعالیت می‌کنند و شناسایی و رفع نقاط ضعف پیش از این که به توان پرداختی (solvency) بانک‌ها تهدیدی شود و ممکن است در سیستم مالی گسترش یابد. نظارت همچنین اطمینان می‌دهد که قوانین و مقرراتی که یکپارچگی نظام بانکی را حفظ می‌کنند، رعایت می‌شوند. این عمل خطر سوء‌استفاده یا تخلف را کاهش می‌دهد، از جمله پیامدهای واقعی تقلب، سوء‌استفاده از مصرف‌کنندگان، حملات سایبری، پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم. اعتماد به نظام بانکی به نظارت قوی وابسته است.
فواید نظارت
نظارت مزایای واضحی نه تنها برای هر بانک به‌صورت فردی بلکه برای ثبات کلی سیستم مالی به‌دست می‌آورد. اقدام‌های اجرائی با کاهش ریسک سیستمی مرتبط هستند و پژوهش‌ها نشان می‌دهند بانک‌های تحت نظارت بیشتر، ایمن‌تر و به همان اندازه سودآورند.۷ اگرچه نظارت هزینه‌هایی دارد، اما زمانی مؤثرتر می‌شود که متناسب با ریسک‌های هر مؤسسه تنظیم شود. بانک‌های تحت نظارت نزدیک‌تر معمولاً درآمدی ثابت‌تر و ضررهای وام کمتری دارند؛ این باعث می‌شود که در زمان‌های تنش، مقاومت بیشتری داشته باشند.۸
نظارت برای مأموریت فدرال رزرو در ارتقای ثبات سیستم مالی و محدود کردن ریسک سیستمی اساسی است. دیدگاه ماکروپروتکشن — که در آن کل نظام بانکی برای یافتن ریسک‌های همبسته بررسی می‌شود — مکمل نظارت میکروپروتکشن سنتی است که هر بانک را به‌صورت جداگانه مورد ارزیابی قرار می‌دهد. این روش بر ریسک‌هایی تمرکز می‌کند که تهدیدی برای ثبات مالی و عملکردهای اصلی نظام بانکی — اعتبار، پرداخت‌ها و واسطه‌گری — هستند. اقتصاد ما به نظام مالی قوی و پایدار وابسته است؛ از این رو نظارت بانکی برای هر خانوار و کسب‌وکار ضروری است.
پایه‌های نظارت مؤثر
نظارت مؤثر با مقررات مناسب به‌عنوان پایه آغاز می‌شود. مقررات قوانینی هستند که حداقل سطوح سرمایه، نیازهای نقدینگی و فعالیت‌های مجاز را تعیین می‌کنند. اما مقررات به تنهایی کافی نیستند. نظارت لازم است تا اطمینان حاصل کند بانک‌ها در مسیر درست باقی می‌مانند و قوانین را رعایت می‌کنند، به‌ویژه زمانی که شرایط تغییر می‌کند و ریسک‌های نوظهور ظاهر می‌شوند.
نظارت مؤثر به سرمایه انسانی خود وابسته است. دانشی که یک بازرس مؤثر باید داشته باشد، هم از آموزش رسمی و هم از تجارب عملی میدانی حاصل می‌شود. کارکنان نظارتی مسئول شناسایی و تجزیه‌وتحلیل ریسک‌ها و اجرای آزمون‌هایی هستند که آیا یک مؤسسه واقعاً ریسک‌های خود را می‌داند، آیا حاکمیت و کنترل‌هایش مؤثرند، و آیا سرمایه و نقدینگی آن برای مدل کسب‌وکار خود کافی است یا خیر. دانش نهادی و قضاوت مبتنی بر تجربه برای توانایی ناظران در انجام این وظایف اساسی است؛ اینها زمان می‌برد تا رشد کنند و به‌سادگی قابل تکثیر نیستند.
نظارت مؤثر همچنین نیازمند حرکت با سرعت، نیرو و چابکی متناسب با ریسک‌های موجود است. این امر مستلزم تعهد نهادی برای واکنش سریع به بروز ریسک‌ها، استفاده قاطع از ابزارهای نظارتی و تطبیق با تغییرات بازار یا اقتصاد می‌باشد.۹
نظارت مؤثر تحت فشار
فراتر از این پایه‌ها، نظارت مؤثر بر عوامل متعددی وابسته است. امروز مؤلفه‌های کلیدی نظارت قوی و مؤثر را که در وضعیت فعلی با خطر ضعف جدی مواجه‌اند، بیان می‌کنم.
چارچوب ارزیابی معتبر. نخست، نظارت مؤثر به یک سامانه ارزیابی معتبر نیاز دارد.۱۰ سامانه ارزیابی معتبر به مؤسسات انگیزه می‌دهد که ضعف‌ها را به‌سرعت برطرف کنند؛ ارزیابی‌ها به نتایج عینی تبدیل می‌شوند که برای مدیریت و هیئت‌مدیره مهم است. این سامانه اطمینان می‌دهد که ارزیابی‌ها در تمامی مؤسسات سازگاری داشته باشد، شفافیت در ارزیابی ریسک‌ها را تقویت می‌کند و انضباط نظارتی را استوار می‌سازد.
به‌طور کلیدی، سامانه ارزیابی معتبر فراتر از معیارهای مالی فوری می‌نگرد و به کیفیت حاکمیت مؤسسه، کنترل‌های داخلی و شیوه‌های مدیریت ریسک می‌پردازد.۱۱ مدیریت ضعیف به ندرت ابتدا به‌عنوان مشکل سرمایه یا نقدینگی ظاهر می‌شود؛ بلکه از طریق فرآیندهای ناسازگار، عدم ارتقاء نگرانی‌های نظارتی، خطوط مسئولیتی مبهم و نقاط کور سازمانی که به مرور زمان اجازه می‌دهد ریسک‌ها انباشته شوند، آشکار می‌شود. این ضعف‌ها می‌توانند مانع از این شوند که مدیریت به‌سرعت خطرهای نوظهور را تشخیص داده و واکنش مؤثری نشان دهد. سامانه‌ای که صرفاً بر اقدامات گذشته که منجر به ضررهای مالی مشهود شده است متمرکز باشد، ذاتاً عقب‌نگر است و ریسک‌های احتمالی آینده را از دست می‌دهد.
عملکرد ضعیف در حال کم‌رنگ شدن است، که معادل «تورم نمرات» است؛ مشکلی که این جمعیت دانشگاهی می‌فهمد. همان‌طور که در مخالفت خود اشاره کردم، معتقدم این تغییرات مشوق‌های بانک‌های بزرگ برای اصلاح مشکلات جدی مدیریتی را کاهش می‌دهد.۱۳ این تغییرات به شرکت‌هایی که دارای ضعف‌های قابل‌ملاحظه‌ای در حاکمیت هستند اجازه می‌دهد تا گسترش یابند یا سایر شرکت‌ها را تصاحب کنند و این باعث می‌شود که احتمال و هزینهٔ شکست آینده افزایش یابد. تغییر در سامانه ارزیابی LFI نیز تمرکز نظارت بر مسائل تبعیقی برای بزرگ‌ترین بانک‌ها را کاهش می‌دهد. به‌عنوان مثال، شرکت‌های هلدینگ بانکی می‌توانند برنامه‌های تبعیقی مصرف‌کنندهٔ خود را به‌طور جدی ضعیف داشته باشند اما همچنان به‌عنوان «به‌به‌مدیریت» شناخته شوند. افزون بر این، اصلاحات پیش‌فرض این است که شرکت‌های بزرگ با نقص‌های قابل‌ملاحظه باید به‌سرعت با اقدام اجرایی مواجه شوند؛ این گامی است که می‌تواند مسئولیت‌پذیری برای شیوه‌های ضعیف را به‌طور چشمگیری تضعیف کند. در اتخاذ این اقدام، هیئت‌مدیره گزینهٔ اصلاحی میانه‌ای که یک ارزیابی ترکیبی برای شرکت‌های هلدینگ بانکی بزرگ ایجاد می‌کرد، نادیده گرفت.
امتیاز «مدیریت» صرفاً یکی از شش مؤلفه نیست؛ بلکه عنصری است که سایر اجزاء را به‌هم پیوند می‌زند. این امتیاز کیفیت حاکمیت، شناسایی ریسک، کنترل‌های داخلی و توانایی مؤسسه برای پاسخ به تهدیدهای نوظهور را می‌سنجد.۱۵ مدیریت قوی می‌تواند جبران‌پذیری در برابر فشارهای غیرمنتظره فراهم کند، در حالی که مدیریت ضعیف حتی نازکی‌ترین ضعف‌ها را تشدید می‌کند. کم‌اهمیت‌دادن به تمرکز ارزیابی بر مدیریت می‌تواند به افزایش قابل‌توجه ریسک منجر شود، حتی در مؤسسه‌هایی که بر روی کاغذ‌ها سالم به‌نظر می‌آیند.
این پیشنهادها صدور اقدامات اجرایی برای «رویکردهای غیر ایمن یا غیر سالم» را محدود می‌کند.۱۶ این کار به‌صورت عملی دسترسی ناظران به اعمال اقدامات اجرایی را دشوار می‌کند و توانایی آن‌ها برای مجبور کردن بانک به رفع نقص‌هایش را کاهش می‌دهد. به‌عبارت دیگر، این شرایط دست‌های بازرس‌ها را بسته می‌کند. قانون پیشنهادی همچنین صدور موارد نیاز به توجه، یا MRAs، را محدود می‌کند؛ این موارد یافته‌های نظارتی هستند که برای تحریک بانک به اقدام سریع جهت رفع مشکلات قبل از اینکه به اقدامات اجرایی تبدیل شوند، به کار می‌روند. استانداردهای جدید برای صدور اقدامات اجرایی و MRAs بر تعریف محدود «ریسک مالی مادی» تمرکز دارد و ریسک‌های غیرمالی مهم را به‌جز در مواردی مانند تخلفات قانونی، مستثنی می‌کند.
یک ابتکار دیگر اجازه می‌دهد تا بانک‌ها تصمیم بگیرند که آیا یک یافته نظارتی یا الزامی که توسط یک اقدام اجرایی تحمیل شده، بازگردانده شود یا نه. بر این اساس، اگر عملکرد داخلی (آدیت) بانک با امتیاز رضایت‌بخش ارزیابی شود، این واحد داخلی می‌تواند تصمیم بگیرد که آیا بانک نقص شناسایی‌شده در یافته نظارتی یا اقدام اجرایی را به‌درستی رفع کرده است یا خیر. به‌عبارت دیگر، عملکرد داخلی بانک به‌جای اعتبارسنجی توسط بازرس‌های فدرال رزرو عمل می‌کند. در این صورت، بازرس‌ها به‌صورت مستقل تعیین نمی‌کنند آیا معیارهای یافته‌های نظارتی یا تدابیر اجرایی رعایت شده‌اند یا نه و یا آیا اصلاحات بانک پایدار هستند. رویکردی مشابه در سازمان مالی مسکن فدرال (FHFA) مورد آزمون قرار گرفت؛ در آنجا، عملکرد داخلی فانی می و فری‌دی‌مک اجازه «تأیید» اصلاحات MRAs را داشت و بخش نظارتی FHFA گاهی این تأیید را در تصمیمات بسته شدن می‌پذیرفت بدون ارزیابی مستقل. در سال ۲۰۱۸، سرپرست بازرسی FHFA این رویه را مشکل‌زا دانست و هشدار داد که اجازه چنین اختیارهایی «بدون نتیجه نظارتی پیشین … ریسک این را دارد که … ارزیابی‌ها … تحت تأثیر قرار گیرند». این ایده برای نظارت احتیاطی بانکی نامناسب است و برای وضوح، در بخش تبعیت مصرف‌کنندگان اجرا نخواهد شد.۱۷
نظارت پیشرو مؤلفه دوم نظارت مؤثر این است که باید پیشنگر باشد.۱۸ هدف نظارت پیشگیری از این است که ریسک‌ها به مسائلی تبدیل شوند که به بانک‌ها و عموم آسیب برسانند. با پیش‌بینی نقاط ضعف و تشویق به اقدام زودهنگام، ناظران از ابزارهایی مانند آزمون فشار و تحلیل سناریو استفاده می‌کنند تا از تشدید مشکلات جلوگیری کنند. در مقابل، نظارت پس‌نگر معمولاً فقط پس از بروز مشکلات جدی، نقاط ضعف را شناسایی می‌کند. رویکردهای پیشرو، مبتنی بر قضاوت و مقایسه افقی، مؤثرتر ایمنی و سلامت بانک‌های منفرد را ارتقاء می‌دهند و ثبات مالی را تضمین می‌کنند. به‌عبارت دیگر، نظارت باید قادر باشد ببینند و نشان دهند که چگونه مدیریت ریسک ضعیف می‌تواند بانک را نسبت به شوک‌های پیش‌بینی‌نشده آسیب‌پذیر سازد.
آزمون‌های فشار این اصل را به‌وضوح نشان می‌دهند: این آزمون‌ها بایستی روشی دقیق برای ارزیابی استقامت تحت شرایط شدید اما محتمل که ممکن است در آینده رخ دهد، فراهم کنند. آزمون‌های فشار نظارتی تمرین‌های ساختاری هستند که توسط ناظران برای سنجش عملکرد سرمایه و درآمد یک بانک در مواجهه با سناریوهای اقتصادی نامطلوب — مانند افزایش ناگهانی بیکاری، سقوط قیمت دارایی‌ها یا اختلال شدید بازار — انجام می‌شوند. هدف این آزمون‌ها بررسی سلامت ترازنامه بانک و اطمینان از این است که حتی در دوران فشار، بتواند به‌کار خود ادامه دهد و از اقتصاد حمایت نماید. این آزمون‌ها به کشف نقاط ضعف در بانک‌های منفرد و در سراسر نظام مالی کمک می‌کنند.
در اکتبر، فدرال رزرو چندین تغییر به برنامه آزمون فشار که تا به‌حال موفقیت‌آمیز بوده بود، پیشنهاد کرد.۱۹ در همان زمان اشاره کردم که این تغییرات خطر تبدیل آزمون فشار به تمرینی سفت و سخت را دارد که با تولید نتایج بیش از حد خوش‌بینانه، ناشی از مدل‌سازی کم‌احتیاطی و فرصت‌های بانک‌ها برای بازی کردن با فرآیند، اعتماد نادرست ایجاد می‌کند.۲۰ این تغییرات پیشنهادی الزامات سرمایه‌گذاری را تضعیف و مشوق‌های مدیریت ریسک مستقل قوی را کاهش می‌دهد. آزمون‌های فشار ضعیف‌تر به معنای نظارت ضعیف‌تر هستند.
یکی دیگر از ابزارهای پیشرو که اخیراً مورد انتقاد قرار گرفته است، استفاده از بازبینی‌های افقی است؛ یعنی آزمون‌های نظارتی متمرکز بر یک موضوع خاص در چندین بانک به‌صورت همزمان. این تکنیک به ناظران امکان می‌دهد ریسک‌های نوظهور را شناسایی کنند و چارچوب‌های نظارتی را از حالت واکنشی به پیشگیرانه تبدیل کنند. چون ریسک‌های مالی با سرعتی سریع‌تر از تنظیمات قانونی تکامل می‌یابند، بازبینی‌های افقی برای مقایسه شیوه‌ها و نتایج بین بانک‌ها ارزشمندند؛ آن‌ها الگوهای سیستمی یا تقویت‌های بین‌شرکتی که در غیر این صورت ناشناخته می‌ماند، شناسایی می‌کنند.۲۱ به همان اندازه، بازبینی‌های افقی ترویج ثبات و عدالت در قضاوت‌های نظارتی را تضمین می‌کنند. هدف آن اعمال معیارهای سخت‌گیرانه یا انتظارهای یکنواخت نیست، بلکه روشن‌سازی ضعف‌های نوظهور، برجسته‌سازی شیوه‌های سالم و اطمینان از این است که ارزیابی‌ها بر پایه شواهد قابل مقایسه‌اند. محدود کردن شدید استفاده از این ابزارها، بینش نظارتی را محدود می‌کند و توانایی ناظران در مقابله با مشکلات نوظهور را تضعیف می‌نماید.
یک پرسنل نظارتی قوی. در نهایت، نظارت مؤثر به کارکنان نظارتی ماهر نیاز دارد. قدرت یک سیستم نظارتی نه تنها به سیاست‌ها و ابزارهای آن بستگی دارد، بلکه به تخصص، ظرفیت و قضاوت افرادی که این ابزارها را پیاده‌سازی می‌کنند، وابسته است. نیروی کافی — هم از نظر تعداد کارکنان و هم تجربه — اطمینان می‌دهد که ناظران می‌توانند بررسی‌های جامع انجام دهند، ریسک‌های نوظهور را زود شناسایی کنند و به سرعت به نشانه‌های ناپایداری واکنش نشان دهند. این همچنین حافظهٔ نهادی و تداوم را که برای ارزیابی مؤسسات مالی پیچیده در طول زمان ضروری است، تأمین می‌کند. داشتن پرسنل کافی و باتجربه برای ناظران امری حیاتی است.
کارکنان هم هیئت‌مدیره فدرال رزرو و هم بانک‌های ذخیره‌گاه نقش‌های متمایزی اما تکمیلی ایفا می‌کنند. کارکنان هیئت‌مدیره در واشنگتن،